来源/邮政研究院（ID：cpst-weixin）

研究团队/梁玥 黄莉娜 李玲娜 陈利丽

编辑审核/刘丹 王圣娟

当前，国外邮政普遍服务呈现“加速创新、持续改革”的新特点，部分发展经验值得参考借鉴。邮政科学研究规划院对日、美、法、德等发达国家邮政企业的年报资料和相关资讯进行了翻译和研究，对以上国家邮政普遍服务的发展现状和保障情况进行了初步梳理。主要内容如下：

相关概念

《万国邮政公约》第一条明确规定了邮政普遍服务的定义，即以合理的价格在领土的每一个角落向用户提供经常的、优质的基本邮政业务。

邮政普遍服务的起源：“普遍服务”（universal service）最早出现于美国电信领域，由AT&T总裁西奥多·威尔于1907年提出，他指出“一种政策、一种体制、普遍服务”。经济合作与发展组织报告的作者尼古拉斯·加汉姆教授第一次为普遍服务的定义作了具体解释：地理上的普遍利用；利用上的无差别对待，即对所有的用户以相同的资费提供同一水准的服务；经济上能够承受。

邮政普遍服务的本质属性：一是服务对象的广泛性，即要求邮政服务遍及国家或地区领域内的所有用户；二是服务价格的合理性，即普遍服务必须以用户能够接受的合理价格提供；三是服务质量的标准性，即普遍服务经营者应当按照国家规定的质量标准提供服务，不能因为价格相对比较低廉而随意降低服务质量。

日本邮政

日本邮政集团由日本邮政控股公司和日本邮便有限公司（以下简称日本邮便）、日本邮政储蓄银行和简保生命保险公司三家子公司构成。日本邮便有限公司是普遍服务的承担主体，2012年前分为窗口和投递公司两家机构，后合并为一体。日本邮政控股公司、日本邮政储蓄银行、日本简保生命保险公司这3家公司于2015年在东京证券交易所上市成为公众企业。

1.窗口提供邮务、银行、保险的多元化普遍服务

根据日本《邮政法》，普遍服务是“以尽可能低廉的费用，普遍、公平地提供服务”。

日本邮局窗口提供的邮政业务包括四大类国内邮件、国际邮件及特殊邮件。第一类邮件包含信件、邮简和除其他三类以外的内容，第二类只包含明信片，第三类是报刊发行，第四类包括函授教育、盲人邮件、农作物种子、学术刊物。四大类别分类清晰简明，其中三、四类是机构通过邮政申请，可以享受政策性优惠价格，是邮政作为公共服务对社会文化教育、农业生产和公益福利所作贡献的价值体现。第一类邮件的业务量最大，也是弥补二、三、四类业务亏损的直接来源。2021年，函件总量为148.57亿件，其中一类邮件76.75亿件，占比近52%。

邮局的银行窗口和保险窗口提供金融类普服产品和其他竞争性金融产品。其中银行窗口提供活期、定额、定期、汇兑、转账和缴付等，保险窗口提供终身、养老、生存保险等金融普服业务。有些地方还会根据条件增设丰富多元的便民性金融服务做为普服业务的有效补充。

表1 日本邮政普遍服务分类

资料来源：日本邮政官网年报，邮政科学研究规划院邮政研究所整理

2.确立窗口为主的普服一体化供给模式

根据日本现行《邮政法》，法律规定日本邮便有责任和义务提供邮政普遍服务，日本邮便一直未公开上市，目前仍为国有100%控股，负责运营各地邮局网点窗口和邮政设施，向社会提供普遍服务和部分竞争性服务。

一是提供窗口服务为主。日本邮便通过遍布全国的2.4万多个邮局窗口，提供邮务、银行、保险一体化普遍服务（邮务普服+金融普服），同时窗口还提供银行、保险、寄递等竞争性业务，但邮储银行和简保生命没有提供普遍服务的义务。

二是金融业务贡献较大。从邮政窗口业务全年业绩来看，与我国邮政公司代理金融收入情况高度类似，日本邮便的窗口业务收入大部分来自邮储银行、简保生命两家金融公司的代理手续费用。2021年，两家金融公司向日本邮便缴纳的代理金融手续费以及向日本政府上缴的补贴普服成本费用（日本法律规定日本邮储和简保生命要向政府指定机构上缴普服补贴费用），两者共计8354亿日元（根据2021年汇率，折合约为938亿元人民币），这部分费用占日本邮便的收入比重为72.9%。

3.立法先行多措并举保障普服良性运营

（1）立法保障

日本法律明文规定，日本邮政控股公司和日本邮便有限公司有责任和义务提供邮政普遍服务。邮政民营化法第七条第2款：日本邮政集团及日本邮便公司以客户为本，通过邮局网络使邮政业务、简易储蓄、汇款及债权债务结算的业务，以及简保生命业务能够用简便方法在邮局提供一体化服务，同时确保在全国范围内能够被普遍公平地使用。日本邮政股份有限公司法第5条：日本邮政股份有限公司作为日本邮便的全资母公司有责任和义务使日本邮便履行普遍服务。

（2）许可制度

日本政府从未公开提出过邮政专营的概念，而是通过设定运营普通信件的准入标准来达到类似的作用，但其邮政市场准入许可制度十分严格，私营企业难以进入，最终达到的效果与邮政专营相差无几。

2003年4月前，信件寄递业务为国家垄断业务，由日本邮政专营。之后实施的《民间信件寄递业务经营者法》确立了新的管理制，有条件的允许民营公司经营信件寄递业务，实行许可制。该法的目的是保障信件寄递业务的公平性,并通过颁发信件寄递业务许可证和采取适当措施监管业务经营活动，使用户有更多的机会享受多样化服务。该法案将信件寄递业务分为普通信件寄递业务与特定信件寄递业务。普通信件的经营者必须具备法律规定的服务标准。例如，在全国设置10万个以上邮筒,每周投递不少于5天,实行均一资费标准。

日本《邮政法》及《信件法》从各个方面对普通信件寄递业务进行明确规定：①资费标准全国统一，不超过25克的信件，资费不得超过每封80日元；②长宽厚分别不超过40厘米、30厘米、3厘米，重量不超250克的信件，必须在4日内送达；③作为随时且简单的寄出方法，要根据市町村的人口情况在全国范围内遍设信件箱；④每周投递日不少于五天。

所谓“特定信件寄递业务”，指的是以下三种情况。①体积大、分量重的信件。长宽厚合计超过73厘米，或者重量超过4千克的信件。②要求快速送达的信件。信件自递交时刻起3个小时之内送达。③附加值高的信件。根据总务省的规定资费超过每封800日元的信件。

（3）价格和标准调整

由于函件业务量减少，成本上涨，为应对经营危机，日本邮政通过价格上涨和减少投递频次以及降低时限来保障普服网络稳定运营，提供安全稳定的普遍服务。

总务省征求民众意见后正式修法。2014年4月起，信件价格从80日元上调至82日元。2017年6月起，因人手不足导致人工费上涨等原因，邮政法再次调整资费，明信片价格从52日元涨到62日元。2019年，随着日本邮政10月消费税上调至10%，信件（25克以内的标准邮件）费用从现行的82日元上调至84日元，明信片从62日元上调至63日元。

2019下半年，为节约人工成本和提高业务收入，日本政府会同日本邮政重新审定了普遍服务的投递频次和投递时限等投递服务标准，研究废除邮便法中每周6次投递制（或将改为每周5次投递），以及延长3天（或将妥投时限改为4天）妥投时限，这一修改说明在业务处理流程中占比最高的收寄成本的上升和劳动供求矛盾的加深。

同时，由于邮件的处理主要依赖于周末和深夜时段，操作人员工作条件较为艰苦，加上近年来日本老龄化问题日益突出，劳动环境亟待改善，以上种种矛盾和问题对修改和完善普遍服务标准提出了迫切要求。该项标准已于2021年10月起通过修改《邮政法》正式实施。

（4）拨款补贴制度

日本邮储银行和简保生命两家金融公司向日本邮便支付的业务委托费用是考虑到事务费用、营业战略等来计算的，如果对手续费有意见分歧的话，将由日本邮政集团来解决。另外，通过银行、保险窗口业务合同申报制、日本邮政集团事业计划认可制，总务省对委托手续费是否适当进行检查。两家金融公司上市以后，内部关联交易在评价企业价值时，其公正性和合理性也受到股东和资本市场的高度关注。因此，筹划出台了拨款和补贴的新方案，2019年日本总务省向日本邮政拨付了2950亿日元（约合人民币188亿元），这笔拨款收入可以从日本邮政的纳税基数中扣除。而如果按照之前的内部关联交易手续费来算，2950亿日元相当于年手续费1万亿日元的30%，且不在税收减免的范围内。由此来看，该方案还为日本邮便带来了节税效果。

向日本邮便拨付的款项中不包含日本邮便本身维护邮便网络所需负担的费用，而是具体到人工成本、网点租金、网点工程费、网点维护费、网点现金押运费，以及固定资产税、企业税等各项税款，以及委代办网点（日本称为简易邮局）维护费用等由日本邮政下辖的银行和保险两家金融子公司根据相应的计算方法分别承担并出资补贴。“独立行政法人邮政储蓄·简保生命·邮政网络支援机构”，在管理储蓄和保险业务基础上，增加了支援邮政网络的内容。该机构为维护邮政普遍服务网络，开始履行向日本邮便拨款和征收邮储银行及简保生命上交的补贴金的职能，拨款金额的计算由总务省令委任和签发。对用于2万个直营网点和4000个委代办网点的维持普遍服务所必需的基本费用加以区分计算并拨付，并根据银行和保险利用邮局窗口网络的程度来分配基本费用和办公经费的合计额作为向日本邮储银行和简保生命征收的补贴金额。

图1 日本邮便普遍服务拨款补贴制度费用核算方法

资料来源：郵政事業のユニバーサルサービスの現状について （邮政事业普服现状），邮政科学研究规划院邮政研究所整理

美国邮政

美国邮政（USPS）是美国社会为数不多的国有企业，其前身是美国邮政部，现在是一家独立的美国政府代理机构。美国邮政的使命是为美国公众提供值得信赖的邮政普遍服务，在美国境内的局所、网点及分支机构共有3.36万个，其中自营网点3.1万个，员工总数约63.5万人。

1.普遍服务定义较为灵活，正在重新调整定位

美国邮政普遍服务义务目前尚没有明确的定义。美国社会与民众过去一直认为，如果对普遍服务义务进行过于僵化的界定，会过度限制美国邮政，最终危害公众和企业的利益，同时，邮政专营（包括私营速递法令和信箱准入条例）是保障公众可负担得起的普遍服务的现行筹资机制，也必须予以保留。

美国邮政2018年发布的《可持续发展之路》报告对美国邮政普遍服务提出了相对全面的定义。报告认为，邮政普遍服务义务是一项公共政策，它定义公民和企业对政府提供的邮政服务中的需求，是国家邮政系统对所担负使命的代表，具体定义包括：指定邮政投递的地理范围、邮递频次、处理标准、投递方式、所需邮政产品的范围、邮局通达的水平，以及可负担得起的邮政资费。

2018年12月，美国政府提出要重新调整邮政普遍服务的定位。时任美国总统特朗普指定成立邮政特别工作组，要求“根据技术、电子商务、营销实践和客户需求的变化，研究国会授权的提供普遍服务义务的定义。”特别工作组对外宣称要从五个方面考虑邮政普遍服务的新定义，一是要考虑包裹递送市场的扩张和定价以及美国邮政在竞争市场中的作用；二是要考虑邮件数量减少对美国邮政自筹资金和专营信件投递与邮箱的影响；三是要根据科技、电子商务、市场运作和顾客需要的转变，重新定义“普遍服务义务”；四是要考虑美国邮政在美国经济、农村地区和社区、小城镇中的作用；五是要考虑美国邮政业务模式、员工、运营、成本和定价状况。

另外，邮政特别工作组认为，为实现美国邮政经营模式的可持续性，普遍服务义务的定义必须更加具体。普遍服务义务必须以强大的社会或宏观经济理论为依据来区分需要政府保护的邮件和包裹类型的界限——即属于“基本服务”的邮件和包裹，以及本质上属于商业范围的邮件和包裹。前者需要政府以价格上限和强制性投递标准的方式进行保护，而后者不具备政府保护基础。这一定义将为美国邮政和邮政监管委员会（PRC）提供可一个持续管理定价、成本和产品的框架。

2.产品边界较为明确，与商业快递长期合作

（1）产品类型

美国邮政普遍服务产品包括六大类：一类邮件、营销邮件、小包邮件（不超过70磅的商品或印刷品，如图书或媒体邮件）、期刊、部分特殊服务及其他业务。2022年，市场主导产品经营收入为455亿美元，占2022财年总经营收入的58%，较2021年的427亿美元增长6.6%；市场主导产品业务量为1204亿件，较2021年的1215亿件下降1%。近年来，美国邮政一类邮件数量持续下降，96%的一类邮件产品达到价格上限，不断增长的快递市场为美国邮政带来巨大挑战。

表2 美国邮政市场主导产品系列

资料来源：USPS官网，邮政科学研究规划院邮政研究所整理

（2）经营特点

一是信件具有专营垄断地位。美国法律规定，信件重量为12.5盎司（354克）、资费在6倍资费以内的信件由美国邮政专营。美国邮政普遍服务的垄断性体现在两方面，一是对信件投递的垄断，二是对客户邮箱的独占访问权。基于垄断基础，美国邮政非常注重发展信件业务，不断强化核心业务优势，全力开发新的客户资源和业务种类，广泛使用先进技术装备提升分拣处理效率。

二是与商业快递深入开展合作。美国邮政以明确邮政专营范围为基础，在明确的合作条件基础下，与联邦快递等商业快递公司开展了广泛合作，以此提高普邮时限。联邦快递成为美国邮政有效提升公共服务能力与水平的重要依托。美国邮政与联邦快递于2001年9月起在产品开发、业务外包、局所资源分享等方面开始了广泛合作。美国邮政的一类邮件、期刊（市场主导产品）中有很大一部分是通过联邦快递的运输网络进行运输，以提高邮件的运输效率，确保邮件时限。

3.美国邮政强化监管，保障框架严密完整

（1）政府监管机构职责较为清晰

美国政府责任办公室作为国会的独立机构，负责对美国邮政在执行政府预算和决议中的效率、效益等事务进行审计，分析存在的问题，提出改进建议等。根据《邮政责任加强法案》（PAEA）组建的邮政监管委员会（PRC）是美国邮政的监管机构，其主要职责为：跟踪监控美国邮政成本及服务质量状况；监管邮政资费；与美国邮政共同协商制订邮政服务标准；接受并处理客户对邮政的投诉。《美国邮政法》规定邮政监管委员会对美国邮政业政策法规、市场准入、保障公共服务、维护邮政通信安全等实施全面监管的职能。该法案规定，邮政监管委员会设有邮政总监察长，经总统任命后，在任期内具有与联邦政府其他27个总监察长一样的职权。

（2）法制制度保障较为严密完整

相关法律法规:

美国对邮政业的法律法规及规章主要有四部分，包括《美国邮政法》、《私营快递条例》、《美国邮政私营快递条例诠释》以及《美国联邦法规》的第39卷“邮政”中的第一章“美国邮政服务”、第五附章“限制私营运递信函”的第310节和第320节。

邮政专营制度:

①产品专营——规定专营范围为重量在12.5盎司（353g）以下，且资费在单件一类邮件首重（1盎司）价格6倍以内的信件。美国邮政2020财年享有信函与信箱专营总价值约为40亿美元，其中信箱专营价值约为10亿美元。

②业务环节专营——美国邮政专营还包括信件寄递业务的收寄、投递、运输和分拣封发等四大环节。美国邮政特别重视投递和分拣封发环节的专营，不允许其他企业来插足经营，而对收寄、运输环节，只要经美国邮政许可，其他企业也可代为经营。

③资源专营——除国家外，未经许可任何人不得使用国有邮政资源和邮路等无形资源。邮政外的任何人在邮路上运递信件必须取得邮政部门许可，并且必须是有偿的。国家有权依法统筹全国城乡资源，为全体国民提供基本的公共邮政服务。

市场准入制度:

《限制私营递送信件的规定》针对不同情况制定了两种市场准入方式。

①针对特急信函的快递业务，实施登记许可准入方式。私营公司必须满足的法定投递时限的主要标准为：50英里以内的特急信件，在上午收寄的必须6个小时内送达，下午收寄的必须在第二天上午10点前送达；50英里以外的信件，必须在收寄后12小时内或者第二天中午前送达。而私营公司必须满足的法定资费标准是指单件资费3美元以上的信件（高于3美元时，按同等重量的一类邮件的两倍以上资费计算）私营公司在开办信件快递业务前，须到美国邮政私营快递联络办公室进行登记，并填报规定的申请表格。填报内容包括申请人的身份信息、资格资质、计划经营的地区、业务范围和授权期限等。

②针对邮件运输环节，美国邮政采取与私营快递公司签订协议的市场准入方式。《限制私营递送信件的规定》将“邮政以外的人以任何方式在邮路上寄送或运输信件或者以任何方式引起或者协助类似的活动”，均视为违法行为。惩罚措施包括责令停业、罚款、监禁及赔偿因违法行为造成的邮政损失。但同时规定，经营快递业务的“信函承运人必须与邮政签署书面协议”，协议必须由美国邮政芝加哥邮资分类服务中心草拟双方签署，并经美国邮政批准后方可生效。

（3）政府财政补贴支持美国邮政普服持续履行

①常态化普遍服务财政补贴

邮政补贴资金：美国邮政于1971年建立邮政服务基金，基金来源于美国邮政上缴的税收、发行的债券收入、政府对美国邮政的拨款及基金投资收益等，用于邮政运营资金流入、流出的集中管理以及邮政补贴资金的拨付及支出。邮政补贴资金的来源是对竞争性业务所征收的联邦收益税，2022年税率为21%，用于弥补普遍服务形成的亏损。

同时，美国邮政有权每年向国会申请4.6亿美元，用于支付农村服务的费用。美国邮政在1982-2019财年的37年间放弃了共250亿美元的拨款申请。原因有以下三点：一是美国邮政更愿意在财务上自给自足，并寻求立法和监管变革以实现这一目标；二是美国邮政无法保证国会全部或部分提供补贴资金；三是4.6亿美元不足以支付普服义务的总成本。

②新冠疫情期间获得大量政府补助

2020年3月，获得政府拨款100亿美元。美国总统特朗普签署了《新冠病毒援助、救济和经济安全法案》，该法案授权美国邮政从财政部获得最多100亿美元的贷款。2020年12月，国会修订了该法案，将100亿美元的邮政服务借款授权转换为“拨款”。

2022年4月6日，债务免除570亿美元。拜登总统签署《邮政服务改革法案》，免除了美国邮政570亿美元的逾期退休人员健康福利义务债务，取消了退休人员健康福利正常费用的年度付款和退休人员健康福利基金的摊销。

法国邮政

法国邮政集团由母公司（La Poste SA）及其子公司组成。目前，法国国有金融机构信托投资局（Caisse des Dépôts）是法国邮政的大股东（66%），其次是法国政府（34%）。法国邮政集团于2021年7月1日调整组织架构，原有五大业务单元调整为四个，分别是服务-函件-包裹、邮政物流、邮政银行、零售客户及数字服务。每个业务单元由一个或多个业务部门和一级子公司组成，这些子公司本身还持有数家子公司。其中，邮政物流和邮政银行是法国邮政集团的全资子公司。

图2 法国邮政集团2021年新调整的组织架构资料

来源：法国邮政集团年报（2021），邮政科学研究规划院邮政研究所整理

法国邮政是国家指定的邮政普遍服务提供商，也是法国第二大国家公共企业，肩负国家公共服务的使命，法国邮政及其服务间接代表了国家和公共服务的存在，其中邮政普遍服务在农村地区有着重要贡献。邮政普遍服务主要由法国邮政的“服务-函件-包裹”业务单元负责，“零售客户及数字服务”单元也兼营一部分面向专业客户和企业的普服业务的分销和服务，并为法国邮政及其普服网点网络的开发和数字化做出支撑。

1.法国邮政普服经营滑坡，改革力度加大

法国邮政普遍服务指“以人人能负担得起的价格在全国范围内提供每周六天的邮件收寄服务”，目的是保证所有人在法国各地都能获得可及的、价格相同的、平等的邮寄服务。

近年来，法国邮政普遍服务遭遇连年赤字，改革加快。2018年以来，法国邮政信件业务量持续下滑，从180亿件（2018年）滑落至75亿件（2020年）。法国邮政普遍服务业务的营业利润从-3.65亿欧元（2018年）跌至-7.82亿欧元（2020年）。尽管法国邮政努力适应新的发展趋势，但不可避免的信件量下降对一直以低廉价格和严苛服务标准执行的邮政普遍服务经营产生了重大负面影响。

法国邮政积极与国家联手改革，确保国家的这项公共服务得以长期维持。2017年，法国邮政普服监管机构根据法国邮政提议，为2019-2022年期间的邮政普服制订了弹性价格框架，允许该期间涨幅的调整，价格年均涨幅限制在5%，打破了以往不可变的定价规则。2021年，由国家审计法院和参议院代表先后向政府提交报告，就邮政普遍服务改革和公共服务的未来进行研讨和提议，请求改变补偿机制、考虑融入新服务、优化相应服务标准，希望修订法律、改善监管等，以遏制赤字并支持邮政普遍服务的质量提升和转型。

法国邮政通过提升邮政普遍服务的现代化水平，满足客户新的需求。一方面增加自助邮寄设备、自助邮票打印、在线办理、电子信函等现代化服务手段，提高服务可及性和便捷性；另一方面结合需求调整服务框架，增设上门取件服务、推出预付包裹标签等，优化用户体验。

法国邮政通过增加服务接触点，保证邮政普遍服务的可及性。法国邮政和电子通信法规定，全国至少99%的人口和各省至少95%的人口在距离邮政服务点10公里以内，并且所有超过1万人口的城市中每2万名居民中设有至少一个网点。截至2021年，法国在境内设有实体网点17000余个（包括邮局7298个、市政厅合作点6737个、商超合作点3003个），法国97%的人口距离邮政服务点在5公里或20分钟车程内。此外，法国邮政网络还包括街头邮筒126484个，信箱4220万个，并不断增设智能包裹柜、自提点等邮政服务接触点。

2021年，法国邮政普遍服务得到初步改善。2021年，法国邮政信件业务量下降1.2%，但收入同比增长6.2%，主要得益于邮政普遍服务得到国家第一笔拨款共计5.2亿欧元，以及信件价格平均上调了3.4%。尽管仍受疫情影响，法国邮政普遍服务在投递时限、可访问性和处理投诉等方面的客户满意度较2020年相比取得了显著进步。

2.业务分类明确，积极调整产品供给

国家指定法国邮政承担四项公共服务，邮政普遍服务是国家指定法国邮政承担的第一项公共服务。

表3 法国邮政承担的公共服务

资料来源：法国邮政集团年报（2021）、法国邮政和电子通信法，邮政科学研究规划院邮政研究所整理

法国的邮政普遍服务即最低限度的邮寄服务，新闻报刊的运输分发也享受邮政普遍服务的价格。因此，法国邮政在邮政普遍服务价格框架下划分了对个人、商业、大宗、新闻报刊四大普服产品体系和优惠，同时明确列出转运、保管等有关服务的报价。

2021年，法国邮政通过调整信件和包裹服务来加强邮政普遍服务：①应对空运稀缺和成本高昂，增加向海外邮寄的多种海运报价选择；②满足上升的电商需求，增设上门取件等邮寄便利；③简化邮寄操作，推出类似邮票一样方便使用的预付包裹标签；④推出附加智能数据的新大宗邮件专属邮寄服务。

2023年，为适应客户用途的演变、减少碳足迹、节省开支维持普服，法国邮政更新了信函系列产品：①主推不涨价的3日达普通信；②次日达优先信改为线上产品；③推出全新的可寄文件和小物品的2日达“服务+”信件；④仍可用于法务、商务等用途的3日达挂号信。新的信件产品可以进一步优化法国邮政的运输和处理网络。此外，在包裹业务量处于上升趋势下，其普服包裹Colissimo连续四年价格稳定，初始重量价格始终为4.95欧元。

3.普服保障机制较为灵活，改革通道相对顺畅

（1）法律层面

与法国邮政普遍服务相关的法律主要有三个：一是欧盟指令。1997年欧盟指令（97/67/EC）是法国邮政普遍服务的来源，2005年被法国纳入国家法律。二是国家法案。法国在欧盟指令的基础上对邮政普遍服务进行了补充定义，并指定承担者。国家法案对邮政普遍服务提出了平等性、持续性和适应性的原则,并对指定的邮政普遍服务提供商有为期15年的限制。三是邮政和电信法。由国家法案衍生，对邮政普遍服务的范围、准则、参数、补偿方式等给予详细规定。

（2）监管层面

2005年国家法案指定Arcep（法国电信和邮政监管机构）对邮政普遍服务进行监管，确保邮政普遍服务依法履行，同时通过对邮政普遍服务成本的独立评估和计算，在资源分配和规避财务风险等方面提供可靠依据。

图3 法国邮政普遍服务监管机制

资料来源：法国邮政集团年报（2021），邮政科学研究规划院邮政研究所整理

（3）补贴层面

原法国邮政和电子通信法规定，负责邮政普遍服务的运营商如果根据其义务承担了不公平的费用，可以申请赔偿基金。赔偿基金来自所有持照的邮政经营者，包括普服提供商自身。但法国没有发展出与法国邮政竞争的其他重要邮政运营商，该赔偿基金制度未能有效实行。

法国邮政普遍服务赤字扩大、服务受限，亟需新的补贴方式维持这一国家重要任务。因此，法国邮政协同法国参议院和法国政府就赔偿基金不合理进行研讨。2021年，参议院代表向国家提出了补偿改革的建议，以改进服务为前提，提出税收减免与预算拨款相结合的混合补偿机制，以遏制普服赤字，保证邮政普遍服务的可持续性和可负担性，同时为值得发展的新公共服务奠定基础。国家最终决定，承诺从2021年起，按年度向法国邮政支付5-5.2亿欧元的邮政普遍服务补偿金。补偿机制改革是法国邮政普遍服务改革的关键。

法国邮政

德国邮政敦豪集团（简称德国邮政）下辖五大业务部门，普服业务由“德国邮政和包裹”部门负责开展。截至2021年底，普服业务部门拥有约2.55万个服务点，8700个智能包裹柜，10.86万个信箱，82个信件处理中心和37个包裹处理中心，19.7万名员工。2021财年普服业务部门收入同比增长6%，达174.5亿欧元，对集团营收贡献约20.7%，普服业务整体利润率约10%，营收与利润均有较高提升。德国邮政近十年普服质量（全程时限、网点和信箱数量）均超过监管质量要求，普服质量良好。

1.传统信件服务质量较高，市场优势较为明显

（1）信件业务

德国信件业务开放竞争，邮政依旧占主导地位。2008年以来，随着德国信函市场的全面开放，众多竞争者蜂拥进场。德国邮政凭借其完善的网络设施及良好的服务质量，整体依旧占据庞大的信函市场份额，达85%。值得注意的是，德国邮政近98%的竞争对手集中在商业客户信函业务领域。目前，德国邮政商业客户信函业务市场占比约60%，个人客户信函市场份额超95%。随着未来信函业务量的进一步下降，德国信函市场预计重新出现以德国邮政为主导的寡头局面。“逐步涨价，依然实惠”，过去十年，德国邮政信件资费逐渐上涨，尤其20克以内标准信函资费涨势明显，但其仍远低于欧盟平均资费水平。

图4 德国邮政及其竞争者许可信函业务量（十亿件）

资料来源：德国邮政DHL集团年报，邮政科学研究规划院邮政研究所整理

（2）包裹业务

德国包裹市场竞争激烈，邮政资费更加实惠。新冠疫情期间，德国电商蓬勃发展，快递、包裹量迅速增加，德国快递、包裹行业竞争激烈，德国邮政市场份额约40%，其主要面临外国资本雄厚的大企业竞争，外资电商平台企业（如亚马逊）旗下运输公司带来的竞争压力加剧。

2.普服业务分类简明清晰

德国《邮政普遍服务条例》规定了三类普服产品：①重量不超过2kg的信件；②单件重量不超过20kg的包裹；③报纸和杂志的运输。

德国邮政普服产品细分业务：①信件业务：明信片、标准信件、紧凑型信件、大信件、特大信件；②包裹业务：DHL小包裹、DHL包裹；③书籍和货品运输。

3.持续推动与现代邮政市场相适应的制度调整

（1）德国《邮政法》《邮政普遍服务条例》相关规定

许可制度：德国《邮政法》规定，为他人商业运输重量不超过1kg的信件需要许可证。

普服主体：德国《邮政法》并未明确邮政普服主体。德国邮政实际上是唯一一家提供全面、全国性的普遍服务的公司，其竞争者仅提供部分、区域性的普遍服务。

普服范围：重量不超过2kg的信件，单件重量不超过20kg的包裹，报纸和杂志的运输。

质量规定：（1）投递频率：信件和包裹一周投递6天，包括周六。（2）时限要求：每年至少80%的信件必须在下一个工作日送达，95%的信件必须在两个工作日内送达；每年至少80%的包裹必须在第二个工作日送达。（3）基础设施：①（代理）网点：全国至少要有1.2万个（代理）网点；超过2000名居民的地区至少配备一个网点；4000名居民以上的地区，2000米内应配备一个网点。②信箱邮筒：住宅区与邮筒的距离不得超过1000米；每个工作日必须清空邮筒，清空时间必须考虑到经济生活的需要，周日和节假日根据需要清空邮筒。

定价规定：信件定价必须事先得到德国联邦网络局（普服监管机构）的批准；包裹、寄送书籍和货物的价格不必由联邦网络局预先批准，可由公司自行设定。

（2）德国推动修订现行《邮政法》普服相关内容

德国经济与环保部于2022年7月正式牵头启动现行《邮政法》修订工作。 德国邮政集团作为相关利益方受邀提出修订意见，以下为普遍服务部分建议：

产品范围：建议删除几乎无人问津的“货到付款”和“特快专递”等信件邮寄方式，将信件代运业务纳入普服产品范畴。

时限规定：建议将80%的信函E+1日达改为E+2日或者E+3日达，以在信函业务量日趋下降的市场环境中实现可靠、碳中和的普遍服务，同时降低普服业务成本。

基础设施：一是建议在无法配备网点或配备有人工服务的固定机构的地区，允许智能信包柜（含远程视频人工服务功能）等自动装置作为网点替代；二是建议邮筒位置和邮筒清空规定适应日益减少的信件服务需求。

资金保障：建议设立更明确的普遍服务成本补偿机制，以提前应对未来信函业务量进一步下降带来的对普服主体的不公平竞争加剧。

（3）补贴资金德国邮政1990-1995年间曾获得56亿欧元普服补贴，目前依然有权向国家申请补贴，但由于其普服业务盈利丰厚，近年来基本未申请。

思考与建议

国外邮政事业改革发展取得了明显成效，许多国家持续采取强化专营权、政府财政补贴、资费价格调整、服务标准优化等众多举措，推动邮政普服相关立法修订和完善普服保障机制，帮助邮政企业提升普服供给能力，有效保障本国邮政普遍服务质量。他山之石可以攻玉，在全球共同的发展趋势推动下，邮政改革较好的国家有着相似的核心策略，通过加强学习与交流，不断借鉴成功经验，有利于中国邮政普服形成更加完善的工作思路和路径。

参考文献：

1.《万国邮政公约》

2.《新形势下邮政普遍服务研究报告》

3.《邮政普遍服务发展的国际比较研究》

4.日本郵政グループ　2022年3月期決算の概要

5.日本《保障邮政普遍服务和促进函件发展的有关意见》

6.《日本邮政普遍服务拨款制度调研报告》

7.《美国邮政案例分析》

8.《普遍服务再评估》（2020年美国邮政总监察局）

9.《美国邮政2022财年经营数据报告FORM 10-K）》

10.《美国邮政2021财年经营数据报告》

11.美国《限制私营递送信件的规定》

12.美国《邮政责任及加强法》

13.《法国邮政集团年报》（2021）

14.《法国邮政公共服务使命的未来》参议院第499号报告（2021.03）

15.《法国邮政普遍服务目录表》（2023）

16.德国邮政敦豪集团历年年报